Quelle que soit l’appréciation que l’on peut porter sur les politiques menées par le Parti des travailleurs (PT) au pouvoir au niveau de l’Etat fédéral, dans certains états et quelques municipalités du Brésil, il faut lui reconnaître une préoccupation constante quant à l’innovation et la mise en œuvre de mécanismes de participation populaire. Près de vingt cinq années après la mise en œuvre du budget participatif dans la ville de Porto Alegre, l’Etat du Rio Grande do Sul s’illustre une nouvelle fois en expérimentant tout un système de participation citoyenne pour définir les priorités en termes d’investissements et pour exercer un contrôle des politiques publiques. Alors que de nombreux pays sont confrontés à des mouvements citoyens contestant notamment les dérives de la démocratie dite « représentative », que l’abstention ne cesse de croître, certains gouvernements –à commencer par le nôtre- pourraient s’inspirer de cet exemple pour renouer avec leurs « mandants ».
Une première expérimentation au niveau de l’Etat(1)
Entre 1998 et 2002, l’Etat du Rio Grande do Sul, géré par PT sous la gouvernance d’Olivio Dutra2, avait instauré le budget participatif. Il s’agissait de démontrer que l’expérience de Porto Alegre (1989-2004) pouvait être transposable à l’échelle d’un état de 10 millions d’habitant-e-s et que les populations des 497 communes pouvaient élaborer et décider du budget et des programmes d’investissement de l’Etat. De plus, ce dernier disposant de compétences plus larges qu’une municipalité, il s’agissait d’expérimenter à une échelle plus significative : le transport et la circulation (revêtement de routes, construction de ponts), l’habitat (logement rural, coopératisme, logement social, régularisation foncière), l’environnement, la sécurité publique, l’éducation (réseau d’écoles publiques, création d’une université), la santé (mise en place de programmes régionaux et municipaux de santé publique), l’agriculture (réforme agraire, agriculture familiale, programmes de luttes contre la pauvreté en milieu rural), gestion d’entreprises (création d’entreprises, appui aux micros, petites et moyennes entreprises), l’économie populaire et solidaire, (appui aux systèmes de production locaux), l’énergie (programme d’éclairage à la campagne, développement de la production et distribution de l’énergie électrique), inclusion sociale (revenu minimal et réseau de citoyenneté (3).
La transposition du budget participatif du niveau municipal à l’État se réalisait sensiblement sur le même principe et la même architecture : 23 secteurs géographiques, des forums thématiques et une pyramide à trois niveaux avec à la base des assemblées plénières municipales; au niveau intermédiaire, des assemblées de secteurs ; au sommet, un Conseil du budget participatif au niveau de l’État. On retrouvait les trois paramètres (démocratique-majoritaire, justice sociale et technique) ainsi que les trois critères de répartition budgétaire (priorités des habitants, carences et populations), le cycle organisé toute l’année(4).
L’Etat instaure également un autre mode de relation avec les municipalités qui sont amenées à collaborer à la mise en œuvre des politiques publiques de la région. Pour Ubiratan de Souza :
«les relations politiques traditionnelles et clientélistes commencèrent à céder le pas à tous les niveaux par une nouvelle forme de gestion publique qui établit un contrôle social et de lutte contre les inégalités régionales en instaurant un pacte fédéraliste entre l’État et les municipalités»(5).
Mais la mise en œuvre du budget participatif entre 1999 et 2002 allait se heurter à une opposition plus virulente au parlement régional où le PT était minoritaire. En 2000, un recours juridique d’un député fédéral de l’opposition empêchait la poursuite du processus en interdisant l’attribution de crédits pour le fonctionnement de la structure participative. La durée du processus (qui ne fut pas reconduit après la victoire de l’opposition fin 2002) ne permettait pas de tirer un bilan exhaustif de cette expérience à cet échelon, même si la participation avait été importante : la fréquentation avait oscillé entre 188 000 personnes en 1999 et 333 000 personnes en 2002 ; le nombre d’assemblées publiques sur quatre années s’élevait à 2 824 et le nombre de délégués élus à 57 193 (6).
Le retour du PT et la mise en œuvre de mécanismes de participation
En octobre 2010 (huit ans après la fin du mandat d’Olivio Dutra), le candidat du PT, Tarso Genro(7), est élu comme gouverneur de l’Etat. Il entend mettre la « participation populaire et citoyenne » au cœur de son mandat. En février 2011, peu après son investiture, il déclare : « Notre gouvernement sera marqué par une relation permanente et respectueuse avec le Parlement, mais également par une relation intense avec la société civile et la participation citoyenne, de respect avec les communautés organisées, les mouvements sociaux, les entités de classe, les divers conseils thématiques et régionaux et avec tous ceux qui sont disposés à construire et perfectionner les mécanismes de contrôle public sur l’Etat »(8.)
Le 15 juin 2011, lors de l’installation du Conseil de participation populaire, il précise : « Les démocraties en crise nous démontrent que si nous nous bornons à exercer la représentation politique sans un dialogue constant avec la société -qui permette à travers des mécanismes de transparence et de participation que les communautés puissent interférer sur la conduite des gouvernants- les États seront de plus en plus autoritaires et les gouvernements de plus en plus délégitimés. Telle est la question clé que le concept de système de participation populaire, qui combine la démocratie représentative avec la participation directe des citoyens, non seulement dans les mécanismes de gestion, mais aussi dans les structures de décision »(9).
Dès le début de l’année 2011, la participation populaire et citoyenne est devenue opérationnelle. L’architecture du système se décline en quatre formes de participation et contrôle :
– Décisions budgétaires (Plan pluriannuel et budget participatif avec consultation populaire),
– Contrôle social (Conseil de développement économique et social),
– Dialogue social (Assemblées thématiques, programmes de lutte contre les inégalités sociales),
– Participation numérique (Programme de développement informatique pour accroître la participation aux consultations).
L’ensemble est coordonné par un Comité de gestion paritaire (Représentant-e-s du gouvernement et de la société civile) au niveau de l’Etat.
Entre mars et mai, le Plan pluriannuel PPA (2012-2015) a été défini, de manière participative, au cours de neuf séminaires régionaux, qui ont réuni 6 000 représentant-e-s et 350 institutions, puis il a été soumis à l’Assemblée législative.
Entre mai et juillet, le budget participatif a été élaboré au cours des trois premières étapes (Audiences publiques régionales, assemblées municipales et micro-régionales et forums régionaux), 60 000 personnes y ont pris part. Puis, le 10 août 2011, le processus a été validé lors de la consultation sur les priorités du budget 2012, celle-ci a vu une participation de 1 134 000 personnes, soit 14 % de l’électorat(10).
En 2012, les domaines prioritaires ont été définis pour le budget 2013 après trois mois de discussions intenses entre le gouvernement, le Conseil Régional de développement (COREDES), les mouvements sociaux et la société civile. Le 4 juillet, 1 028 000 citoyen-ne-s, soit 12 % de l’électorat, se sont prononcé sur 500 propositions d’investissements prioritaires, concernant les 28 régions de l’Etat. Pour la première fois, à titre expérimental, il était possible de voter par internet ou par téléphones portables, option choisie par près de 20 % des participant-e-s(11).
Les priorités ayant recueilli le plus de suffrages sont l’éducation, la santé et la sécurité publique, suivies par le développement, le tourisme rural, le sport et les loisirs, et enfin le développement économique. Dans plus de 20 régions, les ressources de l’environnement et l’eau, l’assainissement et le développement urbain, le développement social et de lutte contre la pauvreté apparaissent également comme des préoccupations.
Pour le gouverneur Tarso Genro, le processus de participation doit fournir tous les instruments pour l’expression de la citoyenneté et notamment numériques : « Aucun citoyen ne devrait être empêché de parler avec le gouvernement de l’Etat, lorsqu’il le souhaite. Par conséquent, nous devons pour ce faire lui fournir tous les moyens possibles« (12).
A l’issue de la consultation du mois de juillet, le processus se poursuit au sein du Forum de l’Etat. Celui-ci est composé de délégué-e-s des 28 régions, qui ont pour tâche de discuter avec les secrétaires d’État des meilleurs moyens d’appliquer les programmes et de valider le budget avant sa présentation devant le Parlement en septembre.
Malgré les limites d’une démocratie participative impulsée par l’Etat où les risques de récupération politique ne sont pas exempts, le système de participation populaire et citoyenne dans l’Etat du Rio Grande do Sul a au moins le grand mérite de tenter d’apporter une réponse à la profonde crise de la « représentation ». Cette crise, que l’on peut l’observer de Madrid à Santiago, en passant par Dakar, Montréal, Moscou et Mexico, mais également en France où l’abstention massive s’exprime avec une grande acuité à chaque élection. Il n’est plus possible de gouverner aujourd’hui comme au siècle dernier. Sur l’ensemble de la planète, les pouvoirs constitués doivent développer des formes de participation et penser des articulations entre la démocratie représentative et la démocratie directe permettant une prise en compte des aspirations des populations. Ce dont certains dirigeants du PT à l’image de Tarso Genro semblent avoir pris la mesure quand celui-ci estime qu’à défaut de mécanismes de participation et de contrôle citoyen, les Etats deviendront de plus en plus autoritaires et délégitimés, et seront donc de plus en plus contestés (13). Pour João Motta et Vinísius Wu (14), le système de participation proposé par le gouvernement gaúcho doit encore se développer : « Cela passe notamment par un contrôle social accru de l’action de l’Etat et une participation citoyenne plus importante. [….] Il est également indispensable de contribuer à un renouveau démocratique à l’échelle mondiale. Il s’agit là d’une tâche particulièrement complexe et qui nécessite une grande dose d’utopie mais il importe d’œuvrer dans cette direction »(15).
La participation populaire et citoyenne -valeur intrinsèque de tout projet démocratique- contient en germe un potentiel émancipateur qu’il convient de voir émerger, pourvu que les conditions soient créées.
Richard Neuville (31 juillet 2012)
Notes :
1. Extraits de l’article : Bruno Della Sudda et Richard Neuville, « Le budget participatif : De l’expérimentation de Porto Alegre au concept », in Coll. Lucien Collonges, Autogestion hier, aujourd’hui, demain, Editions Syllepse, mai 2010, p.74-86.
Consultable sur : http://alterautogestion.blogspot.fr/2011/01/le-budget-participatf-de.html
2. Olivio Dutra est l’un des fondateurs du PT. Fils de paysans sans terre, il est né dans l’État du Rio Grande do Sul. Ancien syndicaliste dans la banque, il est également un des fondateurs de la Centrale unique des travailleurs (CUT). Après avoir été le premier maire de Porto Alegre en 1988, il devient gouverneur de l’État du Rio Grande do Sul en 1998. Il appartient à la tendance majoritaire du PT, Articulação, mais se situe plutôt à sa gauche.
3. Ubiratan De Souza, Orçamento participativo – experiência do governo do estado do Rio Grande do Sul, Janeiro de 2003.
4. Marion Gret & Yves Sintomer, Porto Alegre. L’espoir d’une autre démocratie, Paris, La Découverte, 2002, p.62.
5. Ubiratan De Souza, op.cit.
6. Ubiratan De Souza, op.cit.
7. Tarso Genro, dirigeant du PT, il a été maire de Porto Alegre à deux reprises (1993-1996) et (2001-2002), après avoir été adjoint d’Olivio Dutra (1989-1992). Il a été élu gouverneur de l’Etat du Rio Grande do Sul en octobre 2010. Il est co-auteur avec Ubiratan De Souza de l’ouvrage, Quand les habitants gèrent vraiment leur ville : l’expérience de Porto Alegre, Paris, Léopold Mayer, 1998.
8. Brochure, Estado do Rio Grande do Sul, Sistema Estadual de Participão Popular e Cidadã, Porto Alegre, Janeiro de 2012, p.5.
9. Op.cit. p.6.
10. Op.cit.p.13.
11. Regina Farina, “Mais de um milhão de eleitores votaram para decidir os investimentos no Estado”, 19 julho de 2012. Publié sur le site officiel du gouvernement du Rio Grande do Sul :
12. Op.cit. p.6.
13. Regina Farina, op.cit.
14. Respectivement secrétaire d’Etat à la Planification et à la participation citoyenne et chef de cabinet du gouverneur de l’Etat du Rio Grande do Sul.
15. Article : João Motta & Vinísius Wu, Uma nova utopia democrática”, Zero Hora, 30 septembre2011.
